Yeni anayasa ve kamu hizmeti

4 Şubat 2013

TAMER ÇETIN
 

Bu zamana kadar iktisadi açıdan anayasanın anlamı üzerine pek çok yazı yazdım.

Amaç, yeni anayasanın dizaynında, değişen ve gelişen iktisadi, teknolojik ve teorik koşullara dikkat çekmekti.

Zira modern literatür, anayasanın, salt politik ve hukuki teorik algı bağlamında ele alınmasından daha öte anlamlar ihtiva ettiğini göstermektedir. 

Bu modern yaklaşımların başında anayasanın ekonomik analizi gelmektedir. 

Anayasa, pek çok anlamda iktisadın pozitif analiz araçlarıyla incelenmeyi ve buradan normatif yargılar çıkarılmayı hak etmektedir. 

Bir regülasyon olarak anayasa, mülkiyet haklarını yeniden tanımlamakta ve böylece refahı yeniden dağıtmaktadır. 

Bir anayasa, iktisadi ve sosyal yaşama ilişkin tüm yapıyı etkileyen en temel kurumsal yapı anlamına gelmektedir. 

Bu nedenle bir kurum olarak anayasa, toplumların kendiliğinden gelişimsel doğasına dışsal müdahalenin can alıcı yanını temsil etmektedir. 

Ve bir anayasa, içerdiği zihniyet ve oyunun kurallarının en temel belirleyicisi olması hasebiyle, modern dünyada toplumların geleceğinin dizaynının temel dinamiğidir. 

Pozitif iktisadi analiz, anayasanın sadece iktisadi faaliyet üzerine değil, anayasal süreçler üzerine etkisini ve dolayısıyla etkin olup olmadığını analiz etmektedir. 

Normatif iktisadi analiz, özellikle anayasa yapma süreçlerini, iktisadi varsayım ve araçlarıyla inceleyerek, bir anayasanın optimal bir şekilde dizayn edilip edilemeyeceğini açığa çıkarmaktadır. 

Her iki durumda da anayasa üzerine önemli yargılara varmamıza katkı sağlamaktadır. 

Anayasanın iktisadi temellerinin zamanın ruhuna uygun olması, anayasanın başarısının en temel belirleyicisidir. Bu anlamda anayasada hükümet formunun ne olacağı bile ikincil kalmaktadır. 

Nitekim ilk defa Amerikan tarihçisi Charles A. Beard, 1913’teki klasik eseri An Economic Interpretation of the U.S. Constitution’da, Amerikan anayasasının gücünün, iktisadi başarısından kaynaklandığını tespit etmiştir. 

Bu yaklaşım, bugün hukuk ve iktisat literatüründe yaygın bir kabul görmektedir.

Bu zamana kadarki yazılarda, bu konuların bir kısmı detaylı tartışıldı. Bu arada bazı karmaşık ve literatürde de sorunlu yazılar kaleme alındı. 

Bunlardan biri kamu yararı ve anayasa ilişkisiydi. İlgili yazılarda belirtildiği gibi kamu yararı, anayasaların en muğlak kısmını teşkil etmekte ve dolayısıyla yumuşak karnını oluşturmaktadır. 

Bunun bir nedeni, hesaplaması ve tanımlanmasının zor olması, bir diğer nedeni, kamu yararına temel teşkil eden alanlardaki hızlı ve dinamik değişimdir. 

Örneğin kamu hizmetleri. İktisadi anlamda kamu yararının temel belirleyicisi, mevcut anayasamızda zımnen vurgulandığı gibi devlet tarafından iktisadi faaliyete müdahalenin rasyonelini veren kamu hizmetleridir. 

Kamu hizmetleri olarak tanımlanan pek çok alandaki değişim, anayasaların yürürlükte kalma süreleriyle kıyas edildiğinde, ilgili piyasalarda teknik ve teorik gelişimin, anayasal zemindeki değişimden daha dinamik olduğu açıkça görülmektedir. 

Dolayısıyla ilk ve en temel sorun, aradaki bu farktır. Pek çok anayasa dizayn edildiğinde kamu hizmetlerine ilişkin politika yapıcıların ve toplumun genelinin zihnindeki algı ile iktisat literatüründeki yerleşik algı arasında bile derin farklar bulmak mümkündür. 

Kaldı ki anayasa uygulanmaya başladığında geçen uzun yıllar boyunca bu fark daha da derinleşmektedir. 

Bunun sorun olma nedeni, bir anayasa çıkarıldıktan sonra, tekrar yapılması veya değiştirilmesinin çok maliyetli olmasıdır. 

Dolayısıyla başlangıçta yanlış bir dizayn, sonraki dönemin nasıl evrileceğinin ve zamanın koşullarına uygun bir kurumsal yapı oluşturulup oluşturulmayacağının da belirleyicisi olacaktır. 

Zira bir kez anayasaya kamu hizmetleri üzerinden kamu yararı gereği devlet müdahalesini meşrulaştıran ve hatta zorlayan hükümler dercedildiğinde, sonraki dönem politikaların etkinliğini, bu politik kararların, anayasaya uygunluğunu denetlemekle görevli yüksek mahkemelerin kamu hizmeti ve kamu yararı tanımına bırakmış olursunuz. Bu durumda iki yol mevcut. 

Bir, yüksek mahkemeler, gelişen iktisadi konjonktüre uygun bir bakış açısıyla değerlendirme yapabilirler. 

İki, kamu hizmeti tanımını genişleten ve tamamen muğlak ve dar kapsamlı bir kamu yararı kavramını baz alan bir yaklaşımla ilgili sürecin anayasaya uygunluğunu incelerler. 

Türkiye için ikinci durumun kurumsallaştığını gösteren sayısız örnek bulmak mümkün. 

Şu halde sorunun öncelikli çözümü, henüz anayasa yapım sürecinde kamu hizmeti ve kamu yararı kavramlarının yeni anayasada çok dikkatli bir dil ve üslupla kullanılması gerektiğidir.

KAMU HİZMETİ NASIL TANIMLANMALI?

O halde mevcut anayasa yapım sürecinde kamu hizmetlerine ilişkin bakış ne olmalıdır? 

Bunu açıklamadan önce, kamu hizmetine girme hakkı ve kamu yönetimi açısından, devletin kamu hizmetlerini sunma zorunluluğuna ilişkin düzenlemeler bu yazının kapsamı dışındadır. 

Bu yazı, kamu hizmeti ve kamu yararının, iktisat politikaları açısından bağlayıcılığı üzerinde durmakta ve bu anlamda ilgili düzenlemelerin, anayasada yer alması gerekliliği üzerine bir perspektif sunmaktadır. 

Bunu anlamak için yürürlükteki 1982 Anayasası’nın kamu hizmetine ilişkin bakışını düzenleyen maddelerine göz atmak gerekir. 

Bu açıdan iki madde öne çıkmaktadır. 47. maddeye göre “kamu hizmeti niteliği taşıyan özel teşebbüsler, kamu yararının zorunlu kıldığı hallerde devletleştirilebilir” denmekte ve daha sonra yapılan değişikliklerle, “devletleştirme ve/veya özelleştirmelerin kanunla düzenlenerek yapılabileceği” tanımlanmaktadır. 

Bu konuya ilişkin düzenleme, madde 35’te biraz daha ileri taşınarak, “herkes mülkiyet hakkına sahiptir, mülkiyet hakkının kullanımı kamu yararına aykırı olamaz ve bu haklar kamu yararı gereğince, kanunla sınırlanabilir” denmektedir. 

Her iki madde birlikte değerlendirildiğinde, mevcut anayasanın, devleti bireye göre öne aldığını yorumlamak yanlış olmayacaktır. 

Modern iktisat literatürü açısından bu maddelerin anlamı, Türkiye’de devletin, mülkiyet hakkını, kamu hizmeti ve kamu yararı gereği ihlal edebilmesinin anayasal olarak mümkün olmasıdır. 

İlk bakıldığında sorunlu görünmese de kamu hizmeti niteliği taşıyacak özel teşebbüslerin ve kamu yararının zorunlu kıldığı halleri, kimin neye göre tanımlayacağı son derece muğlak ve belirsizdir. Bu konuda hiçbir netlik yoktur. 

Dolayısıyla Türkiye’de devlet, piyasalara keyfi bir müdahale konusunda anayasal bir yetkiyle donatılmış durumdadır. 

Bu, açık bir yönetimsel fırsatçılığı beraberinde getirmektedir ki, bu tür bir fırsatçılığın, bir ülkedeki iktisadi faaliyetin geleceğine ilişkin ne türden bir risk ve belirsizlik getireceği, ayrı ve uzun bir tartışmanın konusu olacak kadar derinliklidir. 

Dolayısıyla mevcut anayasadaki her iki madde de gereksizdir ve yeni anayasada yer almamalıdır.

Bir alternatif olarak bu maddeleri kaldırmak yerine kamu hizmeti ve bunun üzerinden kamu yararını anayasada tanımlamak yoluna gidilirse durum daha karmaşık bir hal alacaktır. 

Çünkü bugün kamu hizmeti olarak tanımlanan pek çok piyasa, zamanla özel hizmet haline gelecektir ve anayasa, bir kez değiştirildiğinde uzun yıllar boyunca ilgili düzenleme yürürlükte kalacağından, anayasal yapımız iktisadın dinamik yapısına uygun olamayacaktır. 

Bunun anlamını 1990’larda açıkça görebiliriz. İktisat, 20. yüzyılın sonuna doğru, yüzyılın başında iktisadi etkinlik gereği kamu hizmeti olarak kabul ettiği elektrik, doğalgaz, telekomünikasyon, ulaştırma, sağlık, eğitim vb. pek çok piyasanın, yine aynı nedenle rekabete açılması ve özel hizmet olması gerektiğini kabul ettiği halde, hukuki süreçler, iktisadın bu gelişimine paralel bir değişim sergileyemedi. 

Bu nedenle Türkiye, Özal hükümeti ile birlikte 1980 sonrasında, bu iktisadi değişime paralel bir politik inisiyatif almış olsa da, hukuki süreçler bu girişimleri neredeyse 2000’lerin başlarına kadar tamamen kadük bıraktı. 

Türkiye en az 20 yıl kaybetti ve bu kayıpta, anayasadaki kamu hizmeti ve kamu yararı düzenlemelerinin başat bir rolü bulunmaktaydı. Şehir hastaneleri kararında olduğu gibi sorun, devam ediyor. 

Sağlık hizmeti bir yarı kamusal mal veya hizmettir ve özel sektör tarafından üretimi/sunumu mümkündür. 

Ancak anayasadaki sözü edilen maddeler gereği yüksek mahkemeler, bu alanı kamu hizmeti olarak tanımlayabilmek ve ilgili sağlık hizmetinin, özel sektör tarafından görülemeyeceğini, kamu yararı gereği, kamu tarafından temin edilmesi gerektiğini yorumlayabilirler. 

Yeni anayasa sürecinde karar vermek gerek, ya kamu yararı ve kamu hizmeti kavramlarını anayasadan çıkarıp, kamu hizmetlerine ilişkin iktisat politikalarında kamu yararına ilişkin tercihi politika yapıcıya bırakmalıyız veya anayasada, iktisadi konularda, kamu hizmeti ve kamu yararı tanımlamalarına yer vererek, kamu yararını, hukuki süreçlerin tayin etmesine izin vermeye devam etmeliyiz. 

Mevcut durum, son 30 yıldaki gecikmeler nedeniyle Türkiye için büyük bir kayıp olduğunu gösteriyor ve bunun hesabını kimse vermiyor. 

Ancak, politika yapıcı bu konularda yanlış bir inisiyatif almış olsaydı, bir sonraki seçim döneminde bunun hesabını vererek, kamu hizmetlerine ilişkin politikalarda kamu yararının nerede olduğu piyasa süreçlerinde kendiliğinden ortaya çıkacaktı. 

Bu sonuç, kamu yararının gerçek tanımının nerede olduğunun açık bir göstergesidir.

- Yıldız Teknik Üniversitesi, İktisat Bölümü.

İmam-hatip okulları tartışmasına destursuz girmek

5 Temmuz 2012

ESER KARAKAŞ
 

Zaman gazetesinde Prof. Mümtaz'er Türköne 26 Haziran tarihinde "İmam-hatip okulları misyonlarını tamamladı mı?" başlıklı ilginç bir yazı yayımladı; daha sonra da, yine Türköne, 28 Haziran'da "İmam-hatip mi, din eğitimi mi?", 1 Temmuz'da da "İmam-hatipler için bir gelecek inşa etmek" başlıklı iki yazı daha yayımladı.

Yeni Şafak gazetesinde ise Prof. Hayrettin Karaman 29 Haziran ve 1 Temmuz günlerinde imam-hatiplerin misyonu I ve II başlıklı iki yazı yayımladı; Prof. Karaman'ın yazıları Prof. Türköne'nin imam-hatiplere ilişkin önerilerine cevap niteliğinde idiler.

Tartışma bu iki mümtaz öğretim üyesi ve köşe yazarı arasında belki de ve umarım devam eder zira konu çok önemli, mutlaka tüm detaylarıyla toplum önünde teşrih masasına yatırılmalı.

İmam-hatip okulları tartışması özünde bir eğitim-öğretim tartışması değil, bu anlamda imam-hatip okulları sadece imam-hatip okulları değiller, topluma, eğitim-öğretime, gelecek tasavvurumuza, yurttaş-devlet, toplum-devlet ilişkilerine yönelik çok önemli bir anlama kılavuzu niteliğindeler.

Türkiye'nin genel siyasal durumunu, Türkiye'de yaşanmış, yaşanan ve yaşanacak siyasal gelişmeleri, yurttaş-devlet ilişkilerinin serencamını imam-hatip okullarının üzerinden okumak, anlamak mümkündür kanısındayım.

Bendeniz de bugünkü Yorum yazımda bu tartışmaya ilişkin görüşlerimi belirtmek istiyorum; yazımın başlığında kullandığım davetsiz, "İmam-hatip okulları tartışmasına destursuz girmekten" muradım da bu.

Tartışmanın tarafları, hem Sayın Karaman hem Sayın Türköne tanıdığım insanlar, dolayısıyla yorumlarımda olabildiğince tarafsız kalmaya çalışacağım ama yine de açık, dürüst olmak ve Sayın Türköne'nin itirazlarına, önerilerine daha yakın durduğumu da itiraf etmek zorundayım.

İmam-hatip okulları, Diyanet İşleri Başkanlığı, okullarda okutulan zorunlu din dersleri konuları aslında, özünde aynı meselenin farklı yüzleri kanımca. Tüm bu konuları söz konusu hizmetleri kim üretiyor sorunsalından ayrı ele aldığınız zaman mesele çok farklılaşıyor, çok farklı yerlere gidebiliyor.

İmam-hatip liselerinden örnek vererek konuya çok doğrudan bir giriş yapabiliriz. Sayın Türköne yazısının bir yerinde aşağıdaki ifadeyi kullanıyor: "İmam-hatiplerin artık misyonunu tamamladığını ve bu okullar üzerine inşa edilecek din eğitiminin ve doğrudan genel eğitimin gelecekte büyük sorunlara yol açacağını düşünüyorum. (Prof. Türköne)"

Prof. Türköne'nin değerlendirmeleri arasında yöntemsel açıdan katılamayacağım tek cümle galiba yukarıya aldığım cümlesi, açmaya çalışacağım.

İmam-hatip okulları, şu ya da bu nedenden, meselenin bu boyutunun beni ve başkalarını ilgilendirmesi gerekmiyor, bunu sorgulamanın anlamını görmüyorum, Türkiye Cumhuriyeti yurttaşlarının azımsanmayacak bir bölümünün çocukları için tercih ettikleri bir öğretim kurumu tipi.

Benim kişisel kanım da imam-hatip okullarının belirli bir süredir din eğitimi destekli bir genel öğretim kurumları, ortaöğretim ve liseler oldukları. Ailelerin çok büyük bölümü çocuklarını bu kurumlara imam olsunlar diye göndermiyorlar, amaç çocukların klasik bir lise öğretimi ile birlikte yoğun bir İslami terbiyeden de geçmesi; toplumumuzda böyle büyük bir talep var, bunu görmezden gelmek mümkün değil, bu konuyu da misyonu sonlanan bir süreç (M.T.) olarak değerlendirmenin çok özgürlükçü bir bakış açısı olmadığını düşünüyorum.

Kurumların, bunlara şu ya da bu tür okullar da dahil, demokratik toplumlarda misyonlarının sonunu sadece ve sadece bu kurumlara olan toplumsal talep belirler kanısındayım ve bu talep bugün hâlâ çok canlı bir biçimde sürüyor.

Türköne'nin aşağıdaki ifadelerine ise tümüyle katıldığımı belirtmek isterim: "Önce imam-hatip okullarının, Tevhid-i Tedrisat Kanunu'na dayandığını hatırlatalım. Bu okullar, eğitimde devlet tekelinin eseri. Müslüman halk, devletle kavga etmeden din eğitimi ihtiyacını karşılamak için bu kapıyı zorladı. Daha ötesi din eğitimi ihtiyacını hep devlet iktidarının sınırları içine hapseder (Prof. Türköne)."

DİN EĞİTİMİ KAMU HİZMETİNE GİRER Mİ? 

Bu aşamada galiba meselenin tam da özüne geliyoruz; imam-hatip okullarına hâlâ güçlü bir toplumsal talep mevcut, sistem bu toplumsal talebin arzını yaratmak zorunda, özgürlük kanalları sonuna kadar açık tutulursa toplum bu arzı bir biçimde yaratır.

Ancak yukarıdaki cümlemde özenle söz konusu toplumsal talebi devletin değil sistemin, toplumun karşılayacağının, arzı toplumun gerçekleştireceğinin altını çizmek istiyorum.

Düşünce silsilemizi bir aşama daha ileri taşırsak, konu geliyor, laik bir devlet yapısında, din öğretiminin, din sosyolojisi, din felsefesi, din tarihi gibi alanları kastetmiyorum, bir kamu hizmeti niteliği taşıyıp taşımadığı noktasında düğümleniyor.

Şayet din öğretimini klasik bir kamu hizmeti gibi görüyorsak, bu alana yönelik toplumsal talebi devletin karşılaması doğal ve anlamlı ama şayet din öğretimi standart kamu hizmeti özelliklerini haiz değilse bu talep karşısında devletin genel bütçeden yapılacak harcamalarla bu hizmeti finanse etmesi büyük sorunlar içerir.

Geçerken, Sayın Türköne'nin de kanımca meselenin özü olan kamu hizmeti sorunsalına girmediğini belirtelim. Bendenizin kişisel görüşü din öğretiminin standart kamu hizmeti özellikleri taşımadığı, bu nedenle bu hizmetin kamusal kaynaklarla finansmanının sorunlu olduğu yönünde.

Özel kesimin, sivil toplumun kamu hizmeti özellikleri taşımayan bir hizmeti üstlenmesinin kuramsal açıdan çok daha doğru, anlamlı, etkin ve hakkaniyete uygun olduğu görüşümü bu vesileyle bir kez daha arz etmek istiyorum.

Kamu hizmeti, ihtimaliyat teorisi çerçevesinde, eksiksiz her yurttaşa ulaşabilme potansiyeli taşıyan bir hizmet demek; oysa, imam-hatip okullarının ürettiği çok önemli, talebi çok yüksek hizmet türü, yine ihtimaliyat kuramı çerçevesinde, azımsanmayacak sayıda vatandaşa kapalı, bazı vatandaşa ulaşma ihtimali sıfır olan bir hizmet türü ve bu tür hizmet türlerinin kamu hizmeti olarak değerlendirilmesi vergi gelirlerinin hakkaniyetli kullanımı ilkesine aykırı.

Bir hizmete olan toplumsal talebin çok canlı olması bu hizmete kamu hizmeti niteliği kazandırmaz ve buna bağlı olarak da bu canlı talebin arzının devlet tarafından gerçekleştirilmesini gerektirmez.

İmam-hatip liselerinin, daha genel olarak din öğretiminin devlet tekelinde olmasının getirdiği başka sakıncaları Prof. Türköne çok güzel özetlemiş: "İmam-hatipleri merkeze almak, devletin din eğitimi üzerindeki tekelini olduğu gibi kabul edip sürdürmek anlamına geliyor.

Benim çocuğumun alacağı din eğitiminin içeriğini, süresini ve yöntemini neden sadece devlet belirliyor? Bu soru afakî değil. Çoğu kimse imam-hatiplerin Tevhid-i Tedrisat Kanunu'nun amir hükmüyle kurulduğunu bile bilmiyor. İmam-Hatip Liseleri Yönetmeliği'nin 6. maddesine göz atanlar, bu devlet tekelinin ne anlama geldiğini görecektir. İmam-hatiplerde Atatürk ilke ve inkılaplarına ve Atatürk milliyetçiliğine bağlı öğrenci yetiştirmek size ne kadar sahici geliyor?

İmam-hatipleri de ihata eden Millî Eğitim Kanunu'nun 10. maddesine uymaya kalkıp imam-hatiplerdeki fıkıh ve hadis derslerinin içeriğini Atatürk ilkelerini ve Atatürk milliyetçiliğini temel alarak belirlemeyi deneyin. Kanundaki ve yönetmelikteki bu garabetle nasıl tatmin edici ve kalıcı bir çözüm bulabilirsiniz?

Dindar nesli devlet yetiştirecekse, gelecekten mutlaka endişe etmeniz gerekir. Çünkü devlet, öğrettiği her şeyi sevimsiz hale getirir (Prof. Türköne)."

Prof. Karaman'ın görüşlerinde katılamadığım temel konu bu hizmeti kimin, yani devletin mi, sivil toplumun mu üretmesinin daha hakkaniyetli ve etkin olacağı konusuna hiç girilmiyor olması.

Mesela din dersi konusu, bu hizmeti kimin ürettiğinden bağımsız tartışılırsa sorunsuz bir alan gibi gözükür, aklı başında birinin kendi başına din dersi hizmeti üretimine karşı çıkması beklenemez ama mesele bu hizmeti kimin üreteceği noktasına geldiğinde sorun farklılaşmaktadır.

Sayın Prof. Karaman ile bu konuyu yüz yüze tartışma olanağımız olsa meselenin çok önemli ve toplumsal talep düzeyi çok yüksek din öğretimi hizmetinin bir kamu hizmeti olup olmadığı noktasında düğümleneceğini de sezer gibi oluyorum.

Sayın Karaman ve Sayın Türköne bu çok önemli konuyu çok düzeyli bir tartışma ile bir kez daha gündeme getirdikleri için büyük bir hizmet ürettiler; bendeniz de bağa, pardon konuya destursuz, izinsiz girdim, beni bağışlasınlar.

Yeni anayasa ve kamu hizmeti

4 Şubat 2013

TAMER ÇETIN
 

Bu zamana kadar iktisadi açıdan anayasanın anlamı üzerine pek çok yazı yazdım. 

Amaç, yeni anayasanın dizaynında, değişen ve gelişen iktisadi, teknolojik ve teorik koşullara dikkat çekmekti.

Zira modern literatür, anayasanın, salt politik ve hukuki teorik algı bağlamında ele alınmasından daha öte anlamlar ihtiva ettiğini göstermektedir. Bu modern yaklaşımların başında anayasanın ekonomik analizi gelmektedir.

Anayasa, pek çok anlamda iktisadın pozitif analiz araçlarıyla incelenmeyi ve buradan normatif yargılar çıkarılmayı hak etmektedir. Bir regülasyon olarak anayasa, mülkiyet haklarını yeniden tanımlamakta ve böylece refahı yeniden dağıtmaktadır.

Bir anayasa, iktisadi ve sosyal yaşama ilişkin tüm yapıyı etkileyen en temel kurumsal yapı anlamına gelmektedir. Bu nedenle bir kurum olarak anayasa, toplumların kendiliğinden gelişimsel doğasına dışsal müdahalenin can alıcı yanını temsil etmektedir.

Ve bir anayasa, içerdiği zihniyet ve oyunun kurallarının en temel belirleyicisi olması hasebiyle, modern dünyada toplumların geleceğinin dizaynının temel dinamiğidir.

Pozitif iktisadi analiz, anayasanın sadece iktisadi faaliyet üzerine değil, anayasal süreçler üzerine etkisini ve dolayısıyla etkin olup olmadığını analiz etmektedir.

Normatif iktisadi analiz, özellikle anayasa yapma süreçlerini, iktisadi varsayım ve araçlarıyla inceleyerek, bir anayasanın optimal bir şekilde dizayn edilip edilemeyeceğini açığa çıkarmaktadır.

Her iki durumda da anayasa üzerine önemli yargılara varmamıza katkı sağlamaktadır. Anayasanın iktisadi temellerinin zamanın ruhuna uygun olması, anayasanın başarısının en temel belirleyicisidir.

Bu anlamda anayasada hükümet formunun ne olacağı bile ikincil kalmaktadır. Nitekim ilk defa Amerikan tarihçisi Charles A. Beard, 1913’teki klasik eseri An Economic Interpretation of the U.S. Constitution’da, Amerikan anayasasının gücünün, iktisadi başarısından kaynaklandığını tespit etmiştir. Bu yaklaşım, bugün hukuk ve iktisat literatüründe yaygın bir kabul görmektedir.

Bu zamana kadarki yazılarda, bu konuların bir kısmı detaylı tartışıldı. Bu arada bazı karmaşık ve literatürde de sorunlu yazılar kaleme alındı.

Bunlardan biri kamu yararı ve anayasa ilişkisiydi. İlgili yazılarda belirtildiği gibi kamu yararı, anayasaların en muğlak kısmını teşkil etmekte ve dolayısıyla yumuşak karnını oluşturmaktadır.

Bunun bir nedeni, hesaplaması ve tanımlanmasının zor olması, bir diğer nedeni, kamu yararına temel teşkil eden alanlardaki hızlı ve dinamik değişimdir. Örneğin kamu hizmetleri.

İktisadi anlamda kamu yararının temel belirleyicisi, mevcut anayasamızda zımnen vurgulandığı gibi devlet tarafından iktisadi faaliyete müdahalenin rasyonelini veren kamu hizmetleridir.

Kamu hizmetleri olarak tanımlanan pek çok alandaki değişim, anayasaların yürürlükte kalma süreleriyle kıyas edildiğinde, ilgili piyasalarda teknik ve teorik gelişimin, anayasal zemindeki değişimden daha dinamik olduğu açıkça görülmektedir. Dolayısıyla ilk ve en temel sorun, aradaki bu farktır.

Pek çok anayasa dizayn edildiğinde kamu hizmetlerine ilişkin politika yapıcıların ve toplumun genelinin zihnindeki algı ile iktisat literatüründeki yerleşik algı arasında bile derin farklar bulmak mümkündür. Kaldı ki anayasa uygulanmaya başladığında geçen uzun yıllar boyunca bu fark daha da derinleşmektedir.

Bunun sorun olma nedeni, bir anayasa çıkarıldıktan sonra, tekrar yapılması veya değiştirilmesinin çok maliyetli olmasıdır.

Dolayısıyla başlangıçta yanlış bir dizayn, sonraki dönemin nasıl evrileceğinin ve zamanın koşullarına uygun bir kurumsal yapı oluşturulup oluşturulmayacağının da belirleyicisi olacaktır.

Zira bir kez anayasaya kamu hizmetleri üzerinden kamu yararı gereği devlet müdahalesini meşrulaştıran ve hatta zorlayan hükümler dercedildiğinde, sonraki dönem politikaların etkinliğini, bu politik kararların, anayasaya uygunluğunu denetlemekle görevli yüksek mahkemelerin kamu hizmeti ve kamu yararı tanımına bırakmış olursunuz.

Bu durumda iki yol mevcut. Bir, yüksek mahkemeler, gelişen iktisadi konjonktüre uygun bir bakış açısıyla değerlendirme yapabilirler.

İki, kamu hizmeti tanımını genişleten ve tamamen muğlak ve dar kapsamlı bir kamu yararı kavramını baz alan bir yaklaşımla ilgili sürecin anayasaya uygunluğunu incelerler.

Türkiye için ikinci durumun kurumsallaştığını gösteren sayısız örnek bulmak mümkün. Şu halde sorunun öncelikli çözümü, henüz anayasa yapım sürecinde kamu hizmeti ve kamu yararı kavramlarının yeni anayasada çok dikkatli bir dil ve üslupla kullanılması gerektiğidir.
 
KAMU HİZMETİ NASIL TANIMLANMALI?

O halde mevcut anayasa yapım sürecinde kamu hizmetlerine ilişkin bakış ne olmalıdır? Bunu açıklamadan önce, kamu hizmetine girme hakkı ve kamu yönetimi açısından, devletin kamu hizmetlerini sunma zorunluluğuna ilişkin düzenlemeler bu yazının kapsamı dışındadır.

Bu yazı, kamu hizmeti ve kamu yararının, iktisat politikaları açısından bağlayıcılığı üzerinde durmakta ve bu anlamda ilgili düzenlemelerin, anayasada yer alması gerekliliği üzerine bir perspektif sunmaktadır.

Bunu anlamak için yürürlükteki 1982 Anayasası’nın kamu hizmetine ilişkin bakışını düzenleyen maddelerine göz atmak gerekir.

 Bu açıdan iki madde öne çıkmaktadır. 47. maddeye göre “kamu hizmeti niteliği taşıyan özel teşebbüsler, kamu yararının zorunlu kıldığı hallerde devletleştirilebilir” denmekte ve daha sonra yapılan değişikliklerle, “devletleştirme ve/veya özelleştirmelerin kanunla düzenlenerek yapılabileceği” tanımlanmaktadır.

Bu konuya ilişkin düzenleme, madde 35’te biraz daha ileri taşınarak, “herkes mülkiyet hakkına sahiptir, mülkiyet hakkının kullanımı kamu yararına aykırı olamaz ve bu haklar kamu yararı gereğince, kanunla sınırlanabilir” denmektedir.

Her iki madde birlikte değerlendirildiğinde, mevcut anayasanın, devleti bireye göre öne aldığını yorumlamak yanlış olmayacaktır.

Modern iktisat literatürü açısından bu maddelerin anlamı, Türkiye’de devletin, mülkiyet hakkını, kamu hizmeti ve kamu yararı gereği ihlal edebilmesinin anayasal olarak mümkün olmasıdır.

İlk bakıldığında sorunlu görünmese de kamu hizmeti niteliği taşıyacak özel teşebbüslerin ve kamu yararının zorunlu kıldığı halleri, kimin neye göre tanımlayacağı son derece muğlak ve belirsizdir.

Bu konuda hiçbir netlik yoktur. Dolayısıyla Türkiye’de devlet, piyasalara keyfi bir müdahale konusunda anayasal bir yetkiyle donatılmış durumdadır.

Bu, açık bir yönetimsel fırsatçılığı beraberinde getirmektedir ki, bu tür bir fırsatçılığın, bir ülkedeki iktisadi faaliyetin geleceğine ilişkin ne türden bir risk ve belirsizlik getireceği, ayrı ve uzun bir tartışmanın konusu olacak kadar derinliklidir. Dolayısıyla mevcut anayasadaki her iki madde de gereksizdir ve yeni anayasada yer almamalıdır.

Bir alternatif olarak bu maddeleri kaldırmak yerine kamu hizmeti ve bunun üzerinden kamu yararını anayasada tanımlamak yoluna gidilirse durum daha karmaşık bir hal alacaktır.

Çünkü bugün kamu hizmeti olarak tanımlanan pek çok piyasa, zamanla özel hizmet haline gelecektir ve anayasa, bir kez değiştirildiğinde uzun yıllar boyunca ilgili düzenleme yürürlükte kalacağından, anayasal yapımız iktisadın dinamik yapısına uygun olamayacaktır.

Bunun anlamını 1990’larda açıkça görebiliriz. İktisat, 20. yüzyılın sonuna doğru, yüzyılın başında iktisadi etkinlik gereği kamu hizmeti olarak kabul ettiği elektrik, doğalgaz, telekomünikasyon, ulaştırma, sağlık, eğitim vb. pek çok piyasanın, yine aynı nedenle rekabete açılması ve özel hizmet olması gerektiğini kabul ettiği halde, hukuki süreçler, iktisadın bu gelişimine paralel bir değişim sergileyemedi.

Bu nedenle Türkiye, Özal hükümeti ile birlikte 1980 sonrasında, bu iktisadi değişime paralel bir politik inisiyatif almış olsa da, hukuki süreçler bu girişimleri neredeyse 2000’lerin başlarına kadar tamamen kadük bıraktı.

Türkiye en az 20 yıl kaybetti ve bu kayıpta, anayasadaki kamu hizmeti ve kamu yararı düzenlemelerinin başat bir rolü bulunmaktaydı. Şehir hastaneleri kararında olduğu gibi sorun, devam ediyor.

Sağlık hizmeti bir yarı kamusal mal veya hizmettir ve özel sektör tarafından üretimi/sunumu mümkündür. Ancak anayasadaki sözü edilen maddeler gereği yüksek mahkemeler, bu alanı kamu hizmeti olarak tanımlayabilmek ve ilgili sağlık hizmetinin, özel sektör tarafından görülemeyeceğini, kamu yararı gereği, kamu tarafından temin edilmesi gerektiğini yorumlayabilirler.

Yeni anayasa sürecinde karar vermek gerek, ya kamu yararı ve kamu hizmeti kavramlarını anayasadan çıkarıp, kamu hizmetlerine ilişkin iktisat politikalarında kamu yararına ilişkin tercihi politika yapıcıya bırakmalıyız veya anayasada, iktisadi konularda, kamu hizmeti ve kamu yararı tanımlamalarına yer vererek, kamu yararını, hukuki süreçlerin tayin etmesine izin vermeye devam etmeliyiz.

Mevcut durum, son 30 yıldaki gecikmeler nedeniyle Türkiye için büyük bir kayıp olduğunu gösteriyor ve bunun hesabını kimse vermiyor.

Ancak, politika yapıcı bu konularda yanlış bir inisiyatif almış olsaydı, bir sonraki seçim döneminde bunun hesabını vererek, kamu hizmetlerine ilişkin politikalarda kamu yararının nerede olduğu piyasa süreçlerinde kendiliğinden ortaya çıkacaktı.

Bu sonuç, kamu yararının gerçek tanımının nerede olduğunun açık bir göstergesidir.

- Yıldız Teknik Üniversitesi, İktisat Bölümü.

 http://www.zaman.com.tr/yorum_yeni-anayasa-ve-kamu-hizmeti_2049236.html

SEÇTİKLERİNİZ PARANIZLA NE YAPIYORLAR?

ESER KARAKAŞ

Demokrasi çok kapsamlı bir alan ama bu alanı daha iyi değerlendirebilmek için konuyu muhtemelen en özüne, tarihsel özüne, devlet-vergi-kamu hizmeti eksenine indirgemek gerekli olabilir; ve bu indirgeme meselesini de çok dikkatli, somut verilere dayalı olarak yapmanız gerekebilir.

Yorum yazımın başlığında kullandığım ifadeye, “Seçtikleriniz paranızla ne yapıyorlar?” ifadesine bir yabancı derginin kapağında rastladım; bu kapağı gördüğümde ilk aklıma gelen soru benzer bir başlığın ülkemizde herhangi bir gazetenin, derginin kapağında yer alıp alamayacağı oldu.

Aklıma gelen ilk cevap da, maalesef, çok olumlu bir cevap olamadı; ülkemiz Türkiye'de, aşağıdaki satırlarda çok özetle açıklayacağım nedenlerden, seçtiğimiz, Parlamento'ya, TBMM'ye gönderdiğimiz milletvekillerimizin paramızı, ödediğimiz vergiyi nasıl kullandıklarına ilişkin bir soruyu pek soramıyoruz, aramızdan birileri sormaya kalktığı zaman da soru havada kalabiliyor.

Türkiye demokrasi meselesini son on senedir çok yoğun bir biçimde tartışıyor ve iyi ki de tartışıyor; son on sene zarfında da alınan azımsanamayacak mesafeler var, gelinen nokta eskiye oranla çok daha olumlu.

Türkiye demokrasi konusuna, ağırlıklı olarak, son on sene zarfında, biraz da küresel trendlere paralel olarak, kimlikler üzerinden yaklaşıyor; bu yaklaşıma bir itirazımız yok ama yeterli, daha doğrusu temelli bir yaklaşım olup olmadığı tartışılabilir; bu ifademde “temelli” kelimesini biraz da zaman açısından kullanıyorum, kimlik siyasetlerinin başka temel konular çözüldükten sonra gündeme gelmesinin daha sağlıklı olabileceğini kastediyorum.

Biliyorum, demokrasi meselesinde sorunlara öncelik vermenin, tanımanın çok ama çok büyük sakıncaları olabilir, bir sorunu çözmek, ne zaman çözdüğünüzden çok daha önemlidir ama vergi kavramı üzerinden vatandaş-devlet ilişkisi demokratik bir düzeye gel(e)meden başka konularda yakalanabilecek çözümlerin “temelsiz” ve geçici olabileceğine ilişkin de ciddi tereddütlerim var.

1215 İngiltere'sinden günümüze demokrasinin alfabesi bütçe hakkından geçiyor; bütçe hakkı kavramı ise çok da konuyu detaylandırmadan, seçtiğiniz, TBMM'ye gönderdiğiniz temsilcilerinizin ödediğiniz vergileri nasıl kullandığı ile, aynı seçilmişlerin bu vergilerin hükümetler, bürokrasi tarafından kullanımının denetlenmesi ile ilgili bir kavram.

En genel hatlarıyla tanımlamaya çalıştığım bütçe hakkının gelişmiş demokrasiler düzeyinde kullanılamadığı bir ülkede daha ileri demokratik taleplerin gerçekleşmesine biraz mütereddit bakışımı okurların hoşgörüyle karşılayacağını umuyorum.

Türkiye bugünlerde çok yoğun bir biçimde Kürt meselesinin çözümünü tartışıyor, umarım, dilerim bu konu en kısa sürede tarihe karışır, akan kan durur, durdurulur ve sonra da, biraz da anakronik bir biçimde, bütçe hakkı meselesinin çağdaş düzeylerde çözümünü konuşuruz, tartışırız.

Ancak bütçe hakkı meselesi, vergi tabanının genişletilmesi, aktif nüfusun tümünün beyanname veren vergi mükellefi yapılması meselesi siyaseten galiba Kürt meselesini de, sivil-asker meselesini çözmekten de çok zor; tüm aktif nüfusun beyanname veren vergi mükellefi yapılması demek herkesin, işsizin, engellinin, öğrencinin de vergi vermesi demek değil, hatta bir anlama tam tersi, beyannamesinde belirli bir gelir düzeyinin altında kalan kesimin negatif gelir vergisi ödemesi yani devletten destek alması, belirli bir düzeyin üzerinde gelir elde edenlerin de pozitif gelir vergisi ödemesi anlamına geliyor.

İlaveten, vergi tabanı yani pozitif ve negatif vergi ödeyecek mükelleflerin toplamı aktif nüfusa yaklaştıkça, başka bir ifadeyle kayıt dışılık sıfıra doğru yöneldikçe, devletin gelir elde etme sorunu hafifleyecek, Gelir Vergisi tarifesi muhtemelen müterakkiyetini, artan oranlılığını kaybedecek, hatta belki tek oranlı Gelir Vergisi konusu bile tartışılabilecek, vergi büyümenin önünde bir engel olmaktan çıkacak.

Türkiye'nin en önemli meselesi bütçe hakkı meselesi derken ne demek istediğimi sayısal olarak da göstermek zorundayım; okuru fazla sayı ile boğmak istemiyorum ama yine de kaçınılmaz olarak bir miktar sayısal büyüklük vermek zorundayım.

2013 Türkiye'sinde, büyüklükleri yuvarlak olarak sunmak durumundayım, nüfusumuz 75, aktif nüfus elli milyon, çalışan nüfus ise 25 milyon dolayında ve ülkemizde 2013 senesinde 320 milyar TL dolayında vergi geliri elde edileceği tahmin ediliyor; merkezi bütçe gelirleri bu büyüklüğün üzerinde ama ben sadece vergi gelirini temel olarak almak istiyorum.

2013 Şubat ayı itibarıyla Gelir Vergisi faal mükellef sayısı, Gelir İdaresi Başkanlığı'nın sitesinde sadece 1 milyon 763 bin olarak gözüküyor; işin ilginç tarafı 2013 Şubat'ında 1 milyon 763 bin olarak gözüken Gelir Vergisi faal mükellef sayısı 2001 senesinde yani krizin en yoğun olduğu, kişi başına gelirin bugüne oranla çok daha düşük olduğu bir senede 1 milyon 768 bin, yani 2013 Şubat'a oranla bile bir ölçüde fazla, bu durumun maliye teorisi, siyaset bilimi ya da sosyoloji açısından nasıl açıklanabileceği çok ciddi bir araştırma konusu.

Elli milyon aktif nüfus, yirmi beş milyon çalışanın olduğu bir ülkede Gelir Vergisi faal mükellef (beyannameli) sayısının 1 milyon 763 bin kişi olması büyük bir sorun ama daha da büyük bir sorun Gelir Vergisi faal mükelleflerinin ödedikleri verginin toplam vergi gelirlerinin yüzde biri dolayında oluşu.

Gelir Vergisi mükellefleri arasında basit usulde Gelir Vergisi ödeyenler de var, kira geliri üzerinden Gelir Vergisi ödeyenler de var, nüfusun yaklaşık tümü dolaylı vergi ödüyor ama iktisatçılar, maliyeciler etkin vergi mükellefi olarak beyanname vererek gerçek usulde Gelir Vergisi ödeyen mükellefleri dikkate alma eğilimindeler zira ancak bu mükellef kategorisi etkin bir vergi bilinci oluşturuyor ve bütçe hakkının kullanımında yine ancak bu mükellefler evrensel şemaya uygun düşüyorlar.

Türkiye, geçtiğimiz on sene zarfında kamu maliyesi alanında büyük mesafeler kaydetti, milli gelirin yüzde onunu aşan bütçe açıkları yüzde ikiye indi, milli gelirin yüzde yirmisine yaklaşan faiz ödemeleri milli gelirin yüzde beşinin altına indi, bu gelişmeler çok büyük başarılar ama bir iktisatçı, bir maliyeci olarak, beyanname veren mükellef oranları çağdaş düzeylere çekilmeden kamu maliyesi sorununun kalıcı ve etkin bir biçimde çözüldüğünü iddia etmek çok zor, hatta imkânsız.

Elli milyon aktif nüfus içinde sadece bir milyon 760 bin kişi beyannameli Gelir Vergisi mükellefi ise üstelik bu mükelleflerin ödedikleri vergi, toplam vergi gelirleri içinde çok düşük bir orana tekabül ediyorsa, vatandaşın ve temsilcisinin ödenen verginin nasıl kullanıldığını denetlemesi çok anlamlı bir talep olarak karşımıza çıkamıyor.

Türkiye bütçe hakkı ve mükellef sayısı meselesini sağlıklı bir biçimde konuşmaya başladığında muhtemelen gerçek bir demokrasiye geçmeye başlayacağız ve diğer demokrasi konularını daha sağlıklı bir zemine taşıyacağız.

e.karakas@zaman.com.tr

 http://www.zaman.com.tr/yorum_sectikleriniz-paranizla-ne-yapiyorlar_2064883.html   internet sayfasından alınmıştır.