Hükümet sistemi tartışmaları (2)

9 Nisan 2013

ERGUN ÖZBUDUN*

AK Parti'nin, “Türk usûlü başkanlık sistemi” adı altında sunduğu öneri, bu kilitlenmeleri açacağını umdukları bazı mekanizmalar öngörmekte, ancak bunu yaparken başkanlık sisteminin özünden ve temel mantığından uzaklaşmaktadır.

Sistemin temel ayırıcı özelliği, başkan ve yasama organının birbirlerinin hukukî varlığına son verememeleri olduğu halde, öneriye göre “Türkiye Büyük Millet Meclisi veya başkan tek başına her iki organın seçimlerinin birlikte yenilenmesine karar verebilir…

Bu şekilde seçilen Meclis ve başkanın görev süreleri de beş yıldır.” Böyle bir mekanizma, ilk bakışta kilitlenmeleri çözebilecek gibi görünmekle birlikte, yukarıda değinildiği üzere, yeni seçimlerin eskisinden farklı bir tablo çıkarmayacağının hiçbir garantisi yoktur.

Başkanlık ve Meclis seçimlerinde uygulanacak seçim sistemlerinin zorunlu olarak farklı oluşu ve seçmenlerin bu seçimlerde farklı saiklerle ve farklı kriterlerle oy verme eğiliminde olabilecekleri düşünülürse, bu olasılık daha da güçlenmektedir.

Ayrıca, başka bir teknik sorun da ortaya çıkmaktadır. Başkan, öneriye göre en çok iki defa beşer yıllık süreler için seçilebileceğine göre, böyle bir durum kendisinin ikinci döneminin ortasında vuku bulduğu takdirde ne olacaktır? Başkanın toplam görev süresi on yılı aşabilecek midir?

Nihayet, başkanın Meclisçe yeni seçimlere girmeye zorlanabilmesi, başka bir deyimle şarta bağlı olarak düşürülebilmesi, başkanlık sisteminden beklenen istikrar ve güçlü yürütme avantajlarını da zedelemeyecek midir?

AK Parti önerisinde başkanlık sisteminden ikinci önemli sapma, başkanlık kararnameleri ile yönetim konusundadır. Öneriye göre, “başkan, genel siyasetin yürütülmesinde ihtiyaç duyduğu konularda başkanlık kararnamesi çıkarabilir.

Bir konuda başkanlık kararnamesi çıkarılabilmesi için, kanunlarda o konuyu düzenleyen uygulanabilir açık hükümlerin bulunmaması şarttır. Kişi hak ve hürriyetleri kararname ile düzenlenemez.

Kararnameler ile kanunlarda aynı konuda farklı hüküm bulunması halinde, kanun hükümleri uygulanır.” Başkanın, yasama organını by-pass edecek şekilde ülkeyi kararnamelerle yönetmesi, zaman zaman Latin Amerika ülkelerinde görülmüş olan ve pek çok yazarın başkanlık sisteminin bir dejenerasyonu olarak gördüğü bir eğilimdir (decretismo).

AK Parti önerisindeki “genel siyasetin yürütülmesinde ihtiyaç duyduğu” ibaresi, çok geniş ve sınırları belirsiz bir alanı işaret etmektedir.

Gerçi öneride “kanunlarda o konuyu düzenleyen uygulanabilir açık hükümlerin bulunmaması” şartı vardır ama böyle hükümlerin var olup olmadığı her zaman yoruma ve tartışmaya açık bir konudur.

Dolayısıyla bu alanda da, sık sık başkanla TBMM arasında bir ihtilâf çıkması tehlikesi mevcuttur. AK Parti sözcüleri, önerdikleri sistemi savunurken, bunun hem güçlü ve istikrarlı bir yürütme, hem yasama ve denetim yetkilerini daha etkin şekilde kullanabilecek bir yasama organı yaratacağını savunmaktadırlar.

Oysa, bu iki amacın aynı anda gerçekleşmesi, imkânsız denilebilecek derecede güçtür. Gerçekçi olmak gerekirse, güçlü yürütme zayıf parlâmento, güçlü parlâmento ise zayıf yürütme anlamına gelir.

AK Parti önerisinde daha da endişe verici unsurlar, yargı organına ilişkin hükümlerdir. Yukarıda değinildiği gibi, yargı organının siyasal organlar karşısında bağımsızlığı, hükûmet sistemi ne olursa olsun, bütün demokratik hukuk devletlerinin ortak özelliğidir.

Oysa, öneride başkana “Anayasa Mahkemesi üyelerinin yarısını, Danıştay üyelerinin yarısını, Yargıtay cumhuriyet başsavcısını ve Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu üyelerinin yarısını seçmek” yetkisi verilmektedir.

Öneriye göre, Anayasa Mahkemesi'nin on yedi üyesinden sekiz üyeyi başkan, dokuz üyeyi TBMM seçecektir.

Kanunların iptali gibi çok önemli bir yetkiye sahip olan anayasa mahkemelerinin tüm veya bir kısım üyelerinin siyasal organlarca, özellikle yasama meclislerince seçilmeleri Batı demokrasilerinde de sıklıkla görülen bir sistem olmakla birlikte, söz konusu ülkelerde bu seçimler, yasama meclislerinin üçte iki veya beşte üç gibi nitelikli çoğunluklarına bağlanmıştır.

AK Parti'nin önerisinde ise TBMM'nin yapacağı üye seçimlerinde birinci oylamada üçte iki çoğunluk aranmakta, ancak bu çoğunluk sağlanamadığı takdirde, ikinci oylamada “üye tam sayısının salt çoğunluğu” ile yetinilmektedir.

Görünür gelecekte AK Parti'nin hem Cumhurbaşkanlığı makamına, hem TBMM çoğunluğuna sahip olması en güçlü ihtimal olduğuna göre, böyle bir sistem, Anayasa Mahkemesi'nin tamamen bu partinin tercihleri istikametinde oluşmasına yol açabilecek niteliktedir.

Benzer eleştiriler, önerinin Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu'na ilişkin hükümleri açısından da dile getirilebilir.

Öneriye göre, 22 üyeden oluşan Kurul'un yedi üyesi başkan, yedi üyesi (gene ikinci oylamada üye tam sayısının salt çoğunluğuyla) TBMM tarafından, sadece altı üyesi alt derece mahkemesi hâkim ve savcılarınca hâkim ve savcılar arasından seçilecektir.

Adalet bakanının Kurul'un başkanı, Adalet Bakanlığı müsteşarının da Kurul'un tabiî üyesi ve Savcılar Dairesi başkanı olduğu düşünülürse, Kurul üyelerinin ancak üçte birden azının hâkimler tarafından seçilen hâkimlerden oluştuğu görülmektedir.

Oysa, Avrupa demokrasilerinde bizim Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu'na tekabül eden yüksek yargı konseylerinin oluşumunda “hâkimler tarafından seçilen hâkimlerin” çoğunlukta olmaları, yargı bağımsızlığı açısından önemle uygulanan bir prensiptir.

2010 Anayasa değişikliği ile Avrupa standartlarına uygun böyle bir sisteme ulaşılmışken, şimdi bundan geriye dönülmek istenmesini anlamak mümkün değildir.

Sonuç olarak, AK Parti'nin başkanlık sistemine ilişkin önerisi, bu sistemin özü, temel felsefesi ve onun içerdiği güçlü “frenler ve dengeler” sistemiyle bağdaşmayan, iktidarın bir merkezde aşırı ölçüde yoğunlaşmasına yol açabilecek bir sistem olarak görünmektedir.

Sonuçta böyle bir sistem kabul edildiği takdirde Türkiye'nin yarı-otoriter bir sisteme mahkûm olacağı yönündeki eleştiriler abartılı olsa bile, unutmamak gerekir ki, anayasal demokrasinin temel felsefesi, devlet iktidarının bir merkezde aşırı yoğunlaşmasını önleyecek bir frenler ve dengeler sistemi kurmaktır.

Ünlü İngiliz anayasa hukukçusu ve düşünürü Lord Acton'un dediği gibi, “iktidar ifsad eder (yozlaştırır), mutlak iktidar mutlak surette ifsad eder.”

* Prof. Dr., İstanbul Şehir Üniversitesi

Hükûmet sistemi tartışmaları (1)

8 Nisan 2013

ERGUN ÖZBUDUN*

Anayasa Uzlaşma Komisyonu çalışmalarının sona yaklaşır göründüğü şu günlerde, hükûmet sistemi tartışmaları ön plana çıkmıştır.

Gerçekten, AK Parti'nin Komisyon'a bir tür başkanlık sistemi önerisi ile gelmesi, CHP ve MHP'nin bu sisteme kesin muhalefetleri nedeniyle, Komisyon'dan oybirliğine dayanan bir uzlaşma metninin çıkması ümitlerini tamamen sona erdirmiştir. Ancak, hakkaniyet icabı olarak şunu da belirtmek gerekir ki, AK Parti'nin başkanlık sistemi önerisi olmasaydı dahi, Komisyon'dan böyle bir uzlaşma metni çıkması imkânsız denilecek kadar güçtü.

Nitekim Komisyon'un bir buçuk yıllık çalışması, diğer birçok konuda da uzlaştırılması mümkün olmayan derin görüş ayrılıklarının var olduğunu yeterince açıklıkla ortaya koymuştur. Bunlar arasında, Başlangıç bölümü, değiştirilemez maddeler, vatandaşlık tanımı, Kürt sorununun çözümüne ilişkin diğer hususlar, devlet-din ilişkilerinin düzenlenmesiyle ilgili konular sayılabilir. Başkanlık sistemi önerisi, bu çözümsüz sorunlara sadece bir tane daha eklemiştir.

Kısaca ifade etmek gerekirse, demokratik hükûmet sistemleri modelleri, kuvvetler ayrılığı ya da yasama-yürütme ilişkileri kriterlerine göre sınıflandırılmaktadır. Yargı kuvvetinin siyasal organlar karşısındaki bağımsızlığı, hukuk devletinin ve dolayısıyla demokrasinin vazgeçilmez şartı olduğundan, hükûmet sistemi ne olursa olsun, bu bağımsızlığın korunması zorunludur.

Yasama-yürütme ilişkileri bakımından ise üç veya dört hükûmet sistemi ayırt edilebilir. Başkanlık sistemi, bu iki kuvvetin sert ayrılığına dayanır. Bu sistemde yürütme gücünün tek sahibi olan başkanla, yasama gücünün tek sahibi olan parlâmento, halk tarafından sâbit süreler için seçilir ve bu süre içinde bu organlar birbirlerinin hukukî varlığına son veremezler.

Diğer bir deyimle, ne parlâmento başkanı düşürebilir, ne başkan parlâmentoyu feshedebilir. Parlâmenter sistem ise, yumuşak kuvvetler ayrılığı sistemi olarak tanımlanır.

Bu sistemde yürütme gücünün etkin unsuru olan bakanlar kurulu, parlâmento içinden çıkar ve ona karşı siyaseten sorumludur. Diğer bir deyimle hükûmet, ancak parlâmentonun güvenini haiz olduğu sürece görev yapabilir; bu güveni kaybettiği anda düşer.

Parlâmenter rejim, ister cumhuriyet, ister meşrutî monarşi biçiminde olsun, her ikisinde de devlet başkanlığının ilke olarak yetkisiz, sorumsuz ve sembolik bir makam olması, bu rejimin aslî unsurlarındandır. Birçok yazara göre, parlâmentonun güvensizlik oyu silâhına karşılık, hükûmetin de parlâmentoyu feshederek yeni seçimlere gidebilmesi, yani fesih yetkisi, rejimin aslî tanımlayıcı unsurları arasındadır.

İlk örneği talihsiz Alman Weimar Cumhuriyeti'nde, çok daha iyi bilinen örneği ise 1958 Fransız Beşinci Cumhuriyet Anayasası'nda bulunan yarı-başkanlık sistemi ise her iki ana modelin bazı unsurlarını kendisinde birleştiren karma bir model olarak tanımlanabilir.

Bu sistem, halkça seçilen ve önemli anayasal yetkilere sahip olan bir cumhurbaşkanının varlığı açısından başkanlık sistemine, parlâmentoya karşı siyaseten sorumlu bir bakanlar kurulunun varlığı bakımından da parlâmenter sisteme benzemektedir.

Dördüncü bir hükûmet sistemi modeli de, yasama ve yürütme yetkilerinin seçilmiş bir mecliste birleştiği meclis hükûmeti sistemidir.

Ancak, dünya tarihinde çok nâdir olarak ve olağanüstü dönemlerde görülen bu hükûmet sisteminin, günümüzde pek örneği ve savunucusu yoktur. Türkiye tarihinde Birinci TBMM dönemi (1920-1923) bunun bir örneği olarak gösterilebilir. Bazı yazarlarca örnek gösterilen günümüz İsviçre'sinin bu modele ne kadar uyduğu da tartışmalıdır. Dolayısıyla bu yazıda ilk üç model üzerinde durulacaktır.

Her üç modelin demokratik hükûmet sistemleri tipleri olduğunda kuşku yoktur. Bunlardan birinin, doğası gereği olarak, diğerlerinden daha demokratik veya daha az demokratik olduğu yolunda peşin bir yargıya varılamaz.

Bunlardan herhangi birinin tercihi, her ülkenin, kendi siyasal şartlarına, anayasal geleneklerine, siyasal kültürüne ve pratik ihtiyaçlarına göre yapacağı bir tercihtir ve her üç sistemin de avantajları yanında riskleri ve sakıncaları da olduğu unutulmamalıdır.

Ne var ki, Türkiye'de şu anda şahit olduğumuz tartışma, bu avantaj ve dezavantajların rasyonel bir analizinden çok, pek çok başka sorunda olduğu gibi, kutuplaşmış bir ideolojik tartışma biçiminde cereyan etmektedir.

Başkanlık sistemini savunan AK Parti sözcüleri, bu sistemi, âdetâ her derde deva sihirli bir reçete, Türkiye'ye çağ atlatacak bir formül, demokratik sistemlerin evriminin tabiî ve zorunlu bir sonucu olarak takdim etmekte; parlâmenter sistemi ise, zorunlu olarak, güçsüz, istikrarsız, krizlere boğulmuş, yönetmekten âciz hükûmetlere mahkûm bir sistem biçiminde tanımlamaktadırlar.

Başkanlık sisteminin karşıtları ise, onu Türkiye'yi kişisel diktatörlüğe, sultanlığa, İslâmcı otokrasiye, otoriter rejime götürecek bir sistem olarak tasvir etmektedirler. Rasyonel ve olgusal temellere dayanmayan bu tür uç argümanlarla sâlim bir sonuca varılamayacağı açıktır.

Başkanlık sistemi lehinde ileri sürülen en güçlü iddia, bu sistemin yürütmede âzamî istikrar sağlayacağıdır. Başkan halkça sâbit bir süre için seçildiğine, bu süre içinde parlâmento tarafından düşürülemeyeceğine ve yürütme yetkisinin tek sahibi olduğuna göre, bu iddia elbette doğrudur.

Ancak, yürütmede istikrar, tek başına sistemin sorunsuz işlemesini, ya da yönetebilirliğini sağlamaya yeterli değildir. Başkan, halka vaat ettiği politikalarını gerçekleştirebilmek için, çoğu zaman yeni kanunlara, dolayısıyla yasama organının desteğine muhtaçtır.

Aynı şekilde başkan, bütçesinin kabulü için de, yasama organının onayına muhtaçtır; aksi halde bir kuruş harcama yapamaz ve bütün devlet faaliyetleri durur.

Başkanlık sisteminde bu tür tıkanmaları ya da kilitlenmeleri çözecek hiçbir mekanizma mevcut değildir. Başkan ve yasama organı çoğunluğunun ayrı partilere veya siyasal eğilimlere mensup olmaları durumunda bu riskler, çok daha ciddî mahiyet alır.

Siyasî partilerin son derece gevşek yapılı, disiplinsiz ve ideolojik angajmanlardan uzak oldukları, siyasal kültüre pragmatik ve uzlaşmacı bir ruhun hâkim olduğu ABD'de bile, bu tür kilitlenmelere rastlanmıştır. Merkeziyetçi yapılı, disiplinli, ideolojik partilere dayanan, derin ihtilâflarla bölünmüş, uzlaşma kültüründen uzak ülkelerde bu risklerin çok daha ciddî, hattâ çözümsüz boyutlara ulaşabileceği açıktır.

Yarı-başkanlık sistemi ise, benzer riskleri yürütmenin kendi içinde yaratmaktadır. Bu iki-başlı yürütme sisteminde başkanla, parlâmentoya karşı sorumlu olan başbakan ve bakanlar kurulu karşıt siyasal eğilimlere mensup oldukları takdirde, çok ciddî sürtüşmeler ortaya çıkabilir.

Böyle bir durumda başkanın parlâmentoyu feshederek yeni seçimlere gitme imkânından söz edilebilirse de, yeni seçimlerin eskisinden farklı bir tablo çıkaracağının hiçbir garantisi yoktur.

Yarı-başkanlık sistemini 1958'den bu yana oldukça başarılı şekilde yürütmüş olan Fransa'da bile, başkanla Millet Meclisi çoğunluğunun farklı partilere mensup olması durumu (cohabitation) iki defa ortaya çıkmış ve bu kriz potansiyeli, başkanların kendilerini ikinci plana çekme basiretini göstermeleri sayesinde, ciddî boyutlara ulaşmadan atlatılabilmiştir.

Nitekim Fransız sistemini inceleyen bazı yazarlar, bu sistemin, başkanla parlâmento çoğunluğu aynı siyasal eğilimde oldukları zaman başkanlık sistemine, ayrı siyasal eğilimlerde oldukları zaman parlâmenter sisteme benzer şekilde işlediğine işaret etmişlerdir. Her halükârda, sistemin doğasında çatışma ve tıkanma potansiyelinin olduğunda kuşku yoktur.

    *Prof. Dr., İstanbul Şehir Üniversitesi

 http://www.zaman.com.tr/yorum_huk-met-sistemi-tartismalari1_2075165.html