Anayasa yapmak iktisadi bir meseledir - [Yorum - Tamer Çetin]

22 Kasım 2011

DOÇ. DR. TAMER ÇETIN YILDIZ TEKNIK ÜNIVERSITESI
 

Karl Marx, bütün politik (ve hukuki) değişimin, dolayısıyla toplumsal dönüşümün, ekonomik ilişkilerin belirleyiciliğinde gerçekleşeceğini kabul etmişti.

Ronald Coase, atla arabanın yerini değiştirip, iktisadi ilişkilerin bir ülkenin hukuki donanımına göre şekillendiğini ifade ettiğinden bu yana, "hukuk ve iktisat" öğrencileri, pek çok hukuki ve siyasi değişkeni, neo-klasik iktisadın temel varsayım ve araçlarıyla analiz etmeye ve açıklamaya çalıştılar. 

Bu alanlardan biri anayasanın, bir diğeri (ana)yasa yapmanın ekonomik analizidir. 

Son dönemde hem herhangi bir anayasanın kendi doğasına ilişkin sorunlar, hem de anayasa yapma süreçlerine ilişkin tartışmaların yoğunluğundan dolayı, bu kısa yazı, her iki meseleyi bir arada ele almayı hedeflemektedir. 

Anayasa, bir toplumun iktisadi, sosyal ve siyasal tüm alanlarına yön veren ve yasal normlar hiyerarşisinde piramidin tepesinde yer alan düzenleyici bir sözleşme olmakla birlikte, temelde yasal bir düzenlemeden ibarettir. 

Bu anlamda iktisadi bakış açısıyla tüm düzenlemeler veya regülasyonlarda olduğu gibi anayasa değişikliği de, mülkiyet haklarını yeniden tanımlamaktan ve refahı yeniden dağıtmaktan başka bir anlam ifade etmemektedir. 

İktisat, bir kurum olarak her türden yasal düzenleme mekanizmalarının bu niteliğine kayda değer bir önem atfetmekte ve önemli bir analiz alanı geliştirmektedir. 

Tüm kamu politikası belirleme süreçlerinde olduğu gibi anayasa yapma süreçleri de özel çıkar gruplarının, bu sürece taraf olmasına neden olmaktadır. 

Dolayısıyla anayasa değişikliğinin içeriği kadar, anayasa yapma süreci de önemli hale gelmektedir. 

Bu anlamda hâlihazırda Türkiye'de olduğu gibi bu değişim sürecine çıkar gruplarının müdahil olması ve her bir çıkar grubunun, kendi pozisyonunu, kendi fayda-maliyet durumuna göre alması ve buna uygun bir ses tonuyla sürece katılması oldukça doğal karşılanmalıdır. 

En azından kabul edilmelidir ki çıkar gruplarının politika belirleme süreçlerine müdahil olması, demokrasilerde içsel bir veridir. 

yeni anayasa zemini kaydırır 

İlave olarak, bunu görmezden gelmenin veya çıkar gruplarını süreçten dışlamaya çalışmanın, pek çok olumsuz yanı bulunmaktadır. Zira bu durum, demokrasinin bir sonucudur. 

Demokratik bir yapı, en azından teorik olarak tüm çıkar gruplarının politika belirleme süreçlerinde temsil edilmesine olanak sağlar. 

Başka bir deyişle, anayasa yapma sürecine toplumun tüm kesimlerinin müdahil olması ve anayasanın olabildiği kadar tüm grupları temsil etmesi, nihai metnin ne kadar demokratik olduğunu da gösterecektir. 

Ancak sorun şu ki, genellikle bu süreçlerde politika belirleyiciler üzerinde en fazla etkili olan gruplar, yeni servet dağılımından en fazla kaynak transferi elde etmeyi hedefleyenlerdir. 

Bu gruplar genellikle yüksek gelir grubuna sahip, küçük sermayedar gruplardır. 

Zira daha geniş kitlelere sahip örneğin tüketici grupları gibi grupların hem bir araya gelmeleri oldukça maliyetlidir hem de bu maliyete karşın yeni durumdan elde edecekleri kişi başına fayda oldukça düşük olacaktır. 

Buna karşın, daha küçük ölçekli grupların hem bir araya gelmeleri ve politika üzerinde baskı yapmaları daha az maliyetli olacak hem de nihai durumdan elde edecekleri muhtemel servet transferi, katlandıkları maliyetin oldukça üzerinde kalacaktır. 

Bu tespit, anayasa yapma sürecinde büyük sermayeli ve nispeten küçük ölçekli grupların niçin daha yüksek telden ses verdiklerini açıklamaktadır. 

Aynı senaryo, iktisadi çıkar grupları dışında örneğin politik veya bürokratik çıkar gruplarına da uyarlanabilir. 

Zira anayasa değişikliği, politik ve bürokratik mülkiyet haklarını da tanımlamakta ve toplumun iktisadi, politik ve sosyal kodlarını düzenleyici yetkilerin el değiştirmesine neden olabilmektedir. 

Böylece politik asiller ve bürokratik vekiller veya bazı durumlarda asiller, hiç istemedikleri halde üzerinde durdukları zeminin, ayaklarının altından kaymasına tanık olmak zorunda kalabilirler. 

Bu uyarlama da 1982 Anayasası'ndan güç toplayan seçkin(ci)lerin -aslında vekillerin- niçin bu kadar yüksek tondan kalkıştıklarını açıklamaktadır. Bu, demokrasinin açmazı olarak değerlendirilebilir, fakat nihayet sonucudur da. 

O halde ne olursa olsun bu tür çıkar grupları süreçten dışlanamaz veya bu de facto [olağan] durum görmezden gelinemez. 

Sorunun çözümü, siyasi otoritenin, çıkar grupları arasındaki dengeye ne kadar yaklaştığında yatmaktadır. 

Dengeye ne kadar yaklaşılacağının temel belirleyicisi, bu denli büyük dönüşümlere neden olan değişikliklerin gerçekleşme zamanıdır. 

Anayasa yapmak gibi politika belirleme süreçlerine, politik ve ekonomik konjonktür olarak ne resesyon ne de zirve dönemlerinde değil, ekonomik ve siyasi gelişmelerin normalleştiği dönemlerde girişmek, kurumlar ve gruplar arasındaki uzlaşmanın işlem maliyetlerini düşük tutacağından, anayasa değişikliği üzerinde güvenilir bir taahhüt sağlayabilir. 

Ancak burada çözüme ulaşmak, teorinin öngördüğünden daha zordur. 

Zira ekonomik gruplar açısından her iki uç durum, üretici ve tüketici grupları gibi farklı grupların, daha fazla zarar görebileceği gelişmeleri ima etmektedir. 

Bu anlamda anayasa değişikliğinin iktisadi çıkar grupları üzerindeki etki sorunundan kaçınmak için konjonktürün dengeye yakın olduğu durumlar gözlenebilir. 

Fakat bu önerme, en azından Türkiye özelinde politik ve bürokratik çıkar grupları açısından aynı sonucu getirmez. 

Türkiye'de bu alanlardaki sorunun kaynağı, daha kadim bir geçmişe ve köklü bir siyasi derinliğe sahip olduğundan konjonktürel dalgalanmalardan bağımsızdır. 

Başka bir ifadeyle bu önerme, oyunun belirleyicisi olan kurumların ve kuralların yerleşik hale geldiği toplumlarda genel geçer bir kabul anlamına gelirken, Türkiye gibi iktisadi, siyasi ve hukuki açıdan kurumsallaşmasını henüz tamamlayamamış ülkeler için zorlu bir tercihi ima etmektedir. 

Türkiye'de, Batı'daki kurumsal donanımdan farklı olarak, politika yapma süreçlerine iktisadi-özel çıkar grupları dışında, devlet bürokrasisinden, kendini ağırlıklı olarak ekonomik değil, siyasi algılarına göre kimliklendiren gruplar da katılabilmektedir. 

Bu, politika yapma süreçlerinde bir yandan demokrasi açmazını dikey olarak derinleştirip yatay olarak genişletirken, diğer yandan doğal olarak sürecin işlem maliyetlerini artırmaktadır. 

O halde çözüm için soruna bir de tersinden bakmak gerekir.
 
Bu durumda çözüm için, önce çıkar gruplarının tercih fonksiyonlarının ne kadar anlamlı olduğuna ve daha sonra esas karar alıcı olarak siyasi otoritenin, politik veya iktisadi tüm çıkar gruplarının tercih fonksiyonlarına ne kadar irkildiğine bakmak gerekir. 

Siyasi otorite bunların hiçbirini dikkate almayıp, doğrudan kendi amaç fonksiyonunu maksimize etmeyi de amaçlayabilir. 

Özellikle yüksek oranda seçmen desteğini almış bir iktidarın böyle davranması daha az tartışmalı da olabilir. 

Ancak yine de tartışmalıdır ve siyasi otoriteler farklı tepkileri ve beklentileri genellikle dikkate alırlar ve almalıdırlar. 

Bunun dışında siyasi iktidar, farklı grupların tepkilerini doğrudan asillerden (seçmenler) değil, vekillerden (meclis içindeki diğer partiler) alarak da politik hedefini meşrulaştırabilir. 

Bu bağlamda bir veya iki muhalefet partisinin desteği, meşruiyeti önemli ölçüde perçinleyecektir. Ancak bu tür bir tercih de birinci en iyi sonuca ulaşmak için yeterli değildir.

Belki yine birinci en iyi anlamına gelmeyecektir, fakat buna en yakın nokta anlamına gelen yer, bürokratik, hukuki veya iktisadi tüm çıkar gruplarının endişelerine önem vermeyi işaret eder. 

Şüphesiz Türkiye Cumhuriyeti siyasi tarihinin hiçbir döneminde bu türden bir anayasa yapma süreci yaşanmamıştır. 

Ancak burada kötünün iyisine değil, en iyisine yönelik bir hedef peşinde koşulmaktadır. 

Belki nihayet böyle bir anayasa, sonrasında ülkenin bir bütün olarak daha az enerji kaybetmesine, kaynaklarını daha verimli alanlarda kullanmasına, daha az politik gerginliğe, daha dinamik bir kurumsal yapıya ve daha düşük işlem maliyetli hukuki, ekonomik ve politik süreçlere neden olabilir. 

Bu nedenle en iyinin peşinden koşmak, dikkate değer bir hedeftir. Ancak sorunların tamamı çözüme kavuşmuş değildir. 

Başka değişkenler de bulunmaktadır ve bunların da iyi tanımlanması gerekir. Bir önemli değişken, anayasanın türüne ilişkindir. 

Aslında sanırım herkesin en temel sorun olarak gördüğü, fakat aşırı basitlik içerdiği için konuşmayı tercih etmediği bu sorun, üzerinde herkesin en başta uzlaşması gereken sorundur. 

Şüphesiz, hukuk normlarının kabulü açısından pozitif hukuku veya hâkim hukuki akımı temel veri alanlar çok geniş kapsamlı (kazuistik), katı ve ideolojik bir anayasa yerine, çerçeve, daha yumuşak ve nötr bir anayasa türünü kabul etmektedirler. 

Zira bir anayasa metninin, en temel sorunlar olarak, kazuistik, katı ve ideolojik olması, en azından iktisatta kendiliğindenin doğasına doğrudan bir müdahaleyi ve yüksek işlem maliyetli iktisadi süreçleri ima eder. 

Gerçek dünyada, politik alandakiler daha büyük olmakla birlikte, iktisadi ve politik süreçler, mübadeleyi ve kendiliğindeni zorlaştıran pozitif işlem maliyetleri barındırmaktadırlar. 

Diğer yandan sıfır işlem maliyetli bir dünya, bir Robinson Cruisoe dünyasıdır ve gerçekle örtüşmemektedir. 

Bu nedenle iktisadi açıdan politika belirleme süreçlerinden beklenen, sıfır işlem maliyelerine değil, olabildiğince düşük işlem maliyetlerine neden olmalarıdır. 

Bu nedenle anayasa türünün nasıl olacağına ilişkin tercih, sonraki dönemde piyasalarda işlem yapmanın maliyetlerini minimize eden bir anayasa türüne odaklanmaktadır. 

Bu ise 1982 Anayasası'nın aksine, pozitif hukukun da kabul ettiği gibi kazuistik ve ideolojik olmayan, nötr ve çerçeve bir anayasa tercihini içerir.

bürokrasi vs. piyasa 

Kazuistik ve ideolojik bir anayasanın payandası durumundaki anayasanın her derde deva olma beklentisi, başka gerekçelerle de piyasa süreçlerinin dibine kibrit suyu dökebilir. 

1982 Anayasası deneyiminde açıkça görüldüğü gibi anayasal metnin her soruna çözüm getirme gayretinde olması, politik süreçlerle iktisadi süreçlerin ve bazen de yasal süreçlerle siyasi süreçlerin yer değiştirmesine neden olmaktadır. 

Örneğin 1982 Anayasası'nın devletin ekonomi politikalarına ilişkin konularda yer yer müdahaleci görüşü bazen de liberal bakış açısını benimsemesi, anayasal yargı süreçlerinde yargıçların, ekonomik bir sorun olarak alınması beklenen özelleştirme ve diğer ekonomi temelli kamu politikalarına ideolojik veya siyasi bakış açısıyla karar vermelerine neden olabilmiştir. 

Böylece tamamen ekonomik bir rasyoneli ve politik bir tercih olması beklenen kararlar, yüksek yargı tarafından manipüle edilebilir hale gelir ve hukuki süreçler, hem siyasi hem de ekonomik süreçlerin yerine geçebilir. 

Aynı şekilde 1982 Anayasası'nın bürokrasi içinde imtiyazlı gruplar oluşturması da kayda değer bir örnektir. 

Zira bizzat Başbakan tarafından defaatle dillendirildiği gibi pek çok durumda bürokratik tahakkümün varlığı, siyasi süreçlerin belini bükmeye yetmiştir. 

Buna mukabil, kendi içinde makul bir rasyoneli olan bağımsız düzenleyici kurumların da siyasi otorite tarafından bir anayasal değişiklikle anayasal meşruiyete kavuşturulması gerekirken, bu değişikliğe henüz gidilmemiş olması bir yana, aksi yönde bir karar alınması ve enerji piyasaları gibi bazı alanlarda bu kurumların özerkliğinin siyasi iktidar tarafından ciddi şekilde zedelenmesi de siyasi kanattan gelen süreç ihlalini göstermektedir. 

Dolayısıyla anayasanın her derde deva olma gayreti, atla arabanın yerini sıklıkla değiştirmekte ve iktisadi aktörlerin yönlerini olması gerekenden, suni bir olana çevirerek, kendiliğindenin doğasına sürekli ilave maliyetler yüklemektedir. 

Siyaset ve hukuk alanını da bir piyasa olarak kabul edersek, genel olarak piyasa süreçlerinin birbirlerinin yerine geçmesi, ilgili piyasalardaki aktörlerin müşevviklerinin değişmesine ve bu müşevvikler üzerinden bir rant arama toplumuna geçilmesine neden olmaktadır. 

Suni rant peşinde koşan tüm aktörler, nihayet, toplum açısından sosyal refah kaybına neden olmaktan başka bir işlev göremez hale gelirler. 

Bürokratlar, ellerindeki yetkiyi daha fazla bütçe geliri, itibar ve statüko sağlamak için kullanmayı; siyasetçiler, dar görüşlü pragmatizm içinde bir sonraki seçimlerde daha fazla seçmen desteği elde etmeyi; yargıçlar, yasal düzenlemelerin ideolojik görüşlerine uygun hale gelmesini ve nihayet iktisadi aktörler de normal piyasa kârları veya fırsatları yerine suni ve yüksek rantlar elde etmeyi hedeflerler. 

Sonuç, sosyal refah kaybı ve kaynakların israfı olacaktır.